中国新观察 | 董煜：成渝如何唱好“双城记”，共建经济圈？

来源：中国新闻网（cns2012）

作者：左宇坤 李金磊 单冰洁

10月20日，中共中央、国务院发布《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，这是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件。

中国为什么要推动成渝地区双城经济圈建设？有什么重大意义？成渝如何唱好“双城记”，共建经济圈？如何合力打造区域协作的高水平样板，携手共建新增长极？

近日，清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜接受中新网“中国新观察”栏目专访，进行权威解读。

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访谈实录摘编如下：

成渝双城经济圈建设，要放在全国大局看

中新网记者：《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《规划纲要》)内容十分丰富，您觉得纲要的亮点体现在哪些方面？

董煜：推进成渝双城经济圈建设是党中央国务院作出的重大部署。刚刚发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》是我们国家区域规划历史上一个非常重要的规划，它既是指导成渝发展的蓝图，在全国区域发展大局中也会也起到非常重要的作用，有着非常鲜明的特点。

第一，站位高，是一个关系全局的规划。推进成渝双城经济圈建设是在2020年1月的中央财经委第六次会议上作出的重大战略部署，在去年的十九届五中全会、今年两会上发布的“十四五”规划纲要中都有提及，经过一段时间的研究打磨后发布了《规划纲要》。因此我们来看待这个《规划纲要》，一定要放在中央的全局战略，放在新发展格局的重要位置，放在全国区域发展的重要位置来看待。

第二，定位清晰，指明了成渝双城经济圈下一步发展的基本方向。《规划纲要》鲜明地提出了成渝双城经济圈未来“两中心两地”的定位，这是根据成渝目前的发展基础、未来的优势以及需要解决的短板问题提出来的，顺着这样的定位发展下去一定会迈上新台阶。

第三，以系统观念编制，提出了到2025年、2035年不同阶段的任务，以及九个方面具体的任务，相互之间都有密切的关联。既对成渝都市圈内和都市圈周边之间的相互关联作出了系统的部署，也在成渝之间进行了系统的谋划，又系统地考虑了成渝地区与西部地区其他城市群的互动的关系，考虑了成渝如何融入全国区域发展的大局。

第四，措施实。强调了成渝当前迫切需要面对和解决的突出问题，如基础设施的问题、空间布局的问题、产业链协同的问题、区域和城镇化结构完善的问题、民生及相互之间共享的问题，这些都是成渝在“十四五”乃至更长时间要迈向新的台阶迫切需要解决的问题。

整个规划纲要由近至远，由点及面，覆盖了成渝以及更大区域范围需要解决的共性问题，以及成渝本身的一些特点问题，是一个具有示范意义的规划，也是一个带有鲜明巴蜀特色的规划。

中新网“中国新观察”栏目专访清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜。中新网记者 翟璐 摄

中新网记者：我国已转向高质量发展阶段，共建“一带一路”、长江经济带发展、西部大开发等重大战略深入实施，在这样的背景下，推动成渝地区双城经济圈建设，重大意义体现在哪些方面？

董煜：就像刚刚说的，我们看待成渝双城圈建设要把它放在全国大局上看待。“十四五”发展规划中有一个重要精神就是“三个新”，即未来全国和各区的发展要“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”，这是“十四五”规划的核心要义。

成渝在构建新发展格局中具有非常重要的地位和作用。我们要打通内循环和外循环，要促进市场的更加流通，要促进要素的优化配置，客观上都要求我们在西部地区布局增长极，去带动这些地区的经济发展、人口集聚。

成渝在西部地区具有举足轻重的作用，它的人口和经济规模在西部地区处于第一梯队。党中央在成渝地区布局，实际就是在全国大循环的格局中落下了重要的一子。成渝地区在现有基础上取得新的发展，必将辐射带动周边地区和整个西部地区发展，起到很好的示范作用。

成渝也是我国重要的开放门户，是我国向西开放的重要起点，向南开放的重要门户，是“一带一路”和长江经济带两大战略的汇合点，这些都决定了成渝在整个发展大局中具有非常重要的西部枢纽作用。把成渝建设好能够畅通西部地区要素流动，使西部地区经济有更强的辐射作用，对中部地区和东部地区的发展也起到重要的助推作用。

成渝的发展现在也到了非常关键的阶段。在党的十九大作出高质量发展的部署后，全国各地都在谋划发展方式的转型，尤其在“双碳”背景下，推进碳中和碳达峰目标的实现，要努力推动原来传统经济结构的调整，推动一些传统产业向先进制造业、现代服务业转型。成渝又有集聚产业、集聚经济的功能，在西部地区打造产业集群对全国经济发展大局也非常重要。

成渝在城市生活、城乡统筹方面也有比较好的基础。作为一个接近一亿人口的大城市群，在这个地区我们把推进高品质生活做好了，一定会对西部地区的民生改善、公共服务水平提高起到很好的示范作用。

如果成渝地区综合各方面都能提到新的台阶，一定会是我们全局一个非常重要的突破口。

四川成都，航拍交子大道。(无人机照片) 中新社记者 刘忠俊 摄

中新网记者：成渝地区双城经济圈的建设，有哪些独特优势？又存在哪些短板需要补足？

董煜：首先，成渝的区位优势明显，是我们向西、向南开放的重要门户，是“一带一路”、长江经济带的重要节点，大量的人流物流信息流在此汇集，是非常重要的交通和经济枢纽。

其次，成渝在全国的城市群布局中也有非常重要的作用。“十四五”布局了19个城市群，成渝在人口、经济的集聚上做得非常好，对全国的城市化发展有非常好的示范作用。

第三，成渝这些年在产业升级、优势产业打造方面也积累了很多基础，有实力比较强的高校、科研院所和科研人才。

第四，成渝还有非常好的要素优势，有非常富集的能源资源，如页岩气等，为成渝发展重要产业提供支撑。

第五，成渝在产业链协同方面也打下了非常扎实的基础，形成了相对完善的产业链，有助于为下一步的经济结构转型升级。这些年，国家也把一些创新资源也向成渝作了倾斜，包括建设科技城等。

最后，成渝作为一个独特的内陆开放区域，是西部地区最大的航空枢纽，又有发达的水路运条件，面向国外开放也有独特优势，能够承担从西部地区出发、向周边拓展中国开放影响力的重任。

同时，川渝地区也存在一些短板。首先，综合实力、整体发展水平和东部地区相比还存在一定差距，有些地区人均水平还比较低。高新产业总体规模不足，还没有形成特别大的优势。

从区域结构和城乡结构来看，内部也存在比较大的差距。区县之间的人口、经济差距还非常大。成渝双城之间也还处在一个相对较低的发展水平，难以承担起连接成渝之间纽带的作用。

中新网“中国新观察”栏目专访清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜。中新网记者 翟璐 摄

唱好“双城记”，要下“一盘棋”

中新网记者：成渝地区双城经济圈要建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。如何理解这样的战略定位？

董煜：理解这个定位也要从对成渝地区双城经济圈的总目标着眼：打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

从“动力源”看，2018年的中央经济工作会议中部署，京津冀、粤港澳、长三角要成高质量发展重要动力源。成渝地区双城经济圈打造成新动力源，也就是向以上三个地方看齐，共同构成推动全国高质量发展的动力系统。

从“增长极”看，成渝地区经济占了整个西部地区大概三分之一的比重，但整个成渝双城经济圈经济总量在全国所占比重还不到7%，还有进一步提升的空间，这在新发展格局中也是非常重要的一点。

“两中心两地”之间也有内在的逻辑关系。科技创新是实现经济中心目标的基本路径，“双中心”的目标还要以改革开放为动力，最后这些都要落在一个根本目的上，就是让人民群众得到实实在在的好处，这也是高品质生活宜居地的由来。当然宜居的内容很广，除了人民生活也包括生态环境要求，成渝地区作为长江经济带重要上游地区也承担了保护生态的重任。

中新网记者：《规划纲要》的总体要求中提出，唱好“双城记”，共建经济圈，合力打造区域协作的高水平样板。在您看来，唱好这出“双城记”的关键在于什么？

董煜：这和当初确定成渝双城经济圈的名称有关。十八大以来，中央出台了一系列区域战略，唯有成渝被命名为双城经济圈，这本身就体现了这个经济圈的特点——双核心驱动，由两个国家中心城市带动。无论是成都还是重庆的主城区，都具备了建设成为国际级大都市的基础，要把这个地方发展起来，双核驱动格外重要。

所以唱好“双城记”，首先要考虑怎么让两个中心城市分别能够辐射带动周边地区乃至更大范围；其次就是成都重庆之间如何打造更好的纽带，建立更好的联系，使得产业更好地协同。《规划纲要》中特别强调统筹和协同，现在区域间存在竞争关系或是产业雷同的关系，但双城经济圈会促进两地朝着同一个目标共同发力。同时，唱好“双城记”也不是两座城市的事情，两座城市要分别带动周边中小城市发展，中小城市之间也要形成合力与对接。

真正唱好“双城记”，首先要把双城放到一盘棋里考虑，既要从中央层面加强统筹协调，建立专门的工作机制；成渝之间也要建立相应的机制，能够在重大问题上面取得协同、形成合力。

重庆城市风貌。钟旖 摄

中新网记者：唱好“双城记”，成渝地区应该重点关注什么？未来，两地又该如何促进双圈互动两翼协同？

董煜：首先，主要还是成都和重庆主城区之间这条“中线”的文章。由于地理位置、地势的关系，中线有些市县经济发展水平还不高。我们要通过交通的连接、产业的布局，形成若干个有效连接的节点，把这条主轴带做强。

同时，北翼和南翼也都要加强连接。《规划纲要》中对北翼和南翼也提出了不同的要求，北翼突出强调一体化，比如四川要以南充、达州为中心城市促进周边地区一条龙发展，重庆要以万州为中心促进渝北地区的发展，然后通过川东北和渝东北的对接，强化这区域一体化发展，形成一条发展更同质化的北线；在南翼，《规划纲要》对川南地区、川东南地区和渝西南地区融合发展作了重要部署，特别是其中重要节点城市，对航道的对接、重要产业的对接，特别是一些产业园区的建设都作了部署。

把中线、北线和南线文章分别做好了，肯定会促进成都重庆两大城市之间的相向发展，这是最重要的。

同时，成都都市圈内部、重庆都市圈内部也要各自做好自己的文章，谋划自己产业的发展。《规划纲要》里对成都和重庆都有非常具体的新定位，比如对重庆有金融方面的要求，对成都有文化方面的要求，各个地方政府在各自的城市发展中有针对性地落实部署，特别是特色产业的谋划、城乡的融合和生态环境的保护。

中新网记者：目前，两地深度合作不够甚至存在竞争大于合作的现象，成渝地区双城经济圈要如何处理好这种矛盾，促进协调发展？

董煜：这个问题也要辩证看待。首先，竞争不一定是坏事情，这意味着两地有更强的动力去赶超先进，达到新的水平。当然在竞争当中，有些地方在项目争夺、产业布置上确实存在着恶性的竞争关系。促进成渝双城经济圈的发展，最重要的是避免这样的问题发生。

中央在两个城市的产业和基础设施方面的布局都是有侧重的，也强调两个城市对于资源的共享。我们以创新为例，成都和重庆都有自己的科技城，从中央的角度看，这种国家级科技城的建设是作为一区多园来谋划发展的，里面的科技基础设施、科研人员、研究是放在一起统筹考虑的，只有这样才能形成创新的合力。创新的合力也会带来产业的协同，两地都有各自的特色产业，也都可以相互为对方配套。

双城经济圈的机制建设可以将一些事放在同一个产业园区去做，事实上现在已经有类似的布局。据我所知，今年前三季度，两地已经有几十个重大项目落地，这也说明两地是在实实在在地推进协作，而不是只落在纸质的文章上面。

中新网“中国新观察”栏目专访清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜。中新网记者 翟璐 摄

要学习东部，也要走“巴蜀特色路”

中新网记者：成渝地区双城经济圈内的大中小城市和县城，又将如何实现错位发展？

董煜：要辨证看待错位发展。城市化的不同阶段会展现不同的形式，比如在过去的一段时间里确实出现了经济和人口向省会城市、向主城区聚集。目前在成渝城市圈中，成都和重庆的经济总量已经占到整个城市群的一半左右，一段时间后必然会出现中心城市的虹吸效应对周边地区的负面影响，这个就需要通过规划来解决了。

在这次的“十四五”规划当中，对我国的19个城市群做了分类。第一类是“优化提升”的城市群，其中就包括了成渝双城经济圈。这是根据成渝的特点提出的，成渝现在已经到了一定的规模，“优化提升”就是要充分考虑两个城市资源环境的承载能力和可容纳的空间。一些产业不一定非要布局到中心城市，是可以向副中心城市、向周围的中小城市布局的。

《规划纲要》中除了两个中心城市的定位之外，对于周边地区也有一系列部署，每个城市都可以找到自己独有的定位，有意识地强调中心城市发挥对周边的辐射带动作用。比如在四川提出了“成德绵眉”的同城化发展，在重庆提出了主城区与渝西地区的同城化发展，都是在距主城区与比较近的地区布局产业和资源。

同时，我们也通过北翼和南翼的带动和区域性的节点建设，去建立小一些的中心城市，把周边山区的人口聚集到中心城市，既能提升这些城市的实力，同时也减轻了生态地区的发展压力，起到了一石二鸟的作用。当然，依靠完全自生的布局也难以达到让周边地区平衡发展的目的，这时就需要从国家层面、省级层面作一些新的部署，比如公共服务资源的均衡部署，教育资源、医疗资源等有意识地向副中心城市和中小城市倾斜，让这些城市对人口有更好的聚集力，从而形成大中小城市协调发展的格局。

四川南充港至重庆港集装箱班轮开航现场。邓波 摄

中新网记者：成渝地区作为西部最靠近“胡焕庸线”的经济龙头，要肩负起建设中国经济新增长极的历史使命，但是成渝地区综合实力和竞争力仍与东部发达地区存在较大差距，如何缩小差距，共建新增长极？

董煜：首先，成渝地区要向东部地区学习，只有看到差距、认识差距、找到差距的原因，才有可能去真正地缩小差距。当然这也与西部地区的历史发展、区位条件的差异、自然资源的差异有关，这是客观存在的，不能忽视这些硬要推动发展。高质量的发展就是要在发展的基础上找到自己独特的优势。

向东部地区学习，最重要的是学习如何改革、如何开放，要去做其他地区还没有的探索，这样才能做示范去带动西部地区。比如说在如何优化资源配置、如何打造高标准的市场体系方面，深圳、浦东等试点已经形成了鲜活的经验，成渝地区是完全可以取经的。虽然内陆开放和沿海开放有不同的特点，但整个国家对于开放的要求是逐步向制度型开放转型，如何提高开放窗口的效率、如何优化进出的环节，都可以向海南自贸区、沿海自贸区等学习。

在学习的基础上也应该思考，成渝地区也有一些自己做得好的东西，比如文化产业，在未来的发展中要发挥自己的优势。例如过去的城市发展讲究产城融合，以前产城融合就是在城市旁建一个工业园区，新的发展形势下推动产城融合就要考虑文化产业自身的特点，文化产业很多都是布局在市中心的，还有年轻人的就业特点，这些都是新形势下城市发展必须考虑的因素和条件，也恰恰是后发城市所具有的优势和条件。做大做强文化产业会带来一系列的正面效应，比如人口的聚集、创新的发展、现代服务业的发展，是我们自身需要的。只要愿意思考，愿意大力的推动改革开放，成渝一定能找到符合自己的发展路径。

中新网记者：蓝图已经绘就，该如何确保规划纲要主要目标和任务顺利实现，蓝图早日变成现实？

董煜：规划编得再好也要看如何落实。《规划纲要》不仅是一个5年的规划，实际上是一个到2035年的远景目标，到2035年去完成建设高质量的成渝双城经济圈的任务。我们就要用3个5年的时间，久久为功，一步一步往前推。当务之急是先要将机制建设起来，这方面国家已经在进行部署了，成渝的积极性也很高。

另外，也要把《规划纲要》中的一系列重大工程任务落实。这些可以直接落地的工程要明确资金、人员、部门去负责。我希望能列出一系列的任务图览，明确部门、对接机制、时间表，一项一项去落实。只要能把规划中的任务都落实，规划的整体目标就一定能实现。

还有就是一定要做好《规划纲要》的宣传解读工作，让《规划纲要》真正成为两地人民的共识，尤其是成为两地年轻人的共识，让他们自发自愿地投入成渝双城经济圈的建设中来，形成全社会支持成渝双城经济圈发展的氛围，也能够使西部其他地区和成渝形成合力。我相信，用系统观念统筹推进成渝双城经济圈的建设，就一定能很好地实现规划目标。

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编辑：黄钰涵

责编：李季